2016年全面推进“营改增” 营业税或将退出历史舞台
原题：2016年全面推进“营改增”，营业税或将退出历史舞台
财政部部长楼继伟在全国财政工作会议上表示，2016年将全面推开“营改增”改革，将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入试点范围。这意味着，至今已试点4年的“营业税改征增值税”改革，或将在“十三五”开局之年全面收官，营业税或将退出历史舞台
法治周末记者 汲东野
“营改增”再次进入最后的倒计时。
2016年开年伊始，1月22日，国务院总理李克强主持召开座谈会，研究全面推开营改增、加快财税体制改革、进一步显著减轻企业税负，调动各方发展积极性。
其实，早在此前一个月前，2015年底，财政部部长楼继伟就在全国财政工作会议上表示，2016年将全面推开营改增改革，将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入试点范围。
这些会议与表态意味着，至今已试点4年的“营业税改征增值税”改革，或将在“十三五”开局之年全面收官，营业税或将退出历史舞台。
中国政法大学财税法研究中心主任、中国财税法学研究会副会长施正文告诉法治周末记者："营改增’是当前最为迫切的一项税制改革，也是影响深远的一项税制改革。”
“新年伊始，总理专门开座谈会，表示今年全面推开‘营改增’，向社会发出信号。主管部门不能有畏难情绪，各行业企业也需要按照议定的计划来做准备。这是我们政府治理的一种新方式，把政府未来的重大政策提前亮出来，铺垫社会预期，便于社会各方能及时参与进来，也便于政策出台后的尽快落实。”施正文说。
需要注意的是，改革或将遭遇的挑战也不容小觑。根据“十二五”规划，“营改增”本应在2015年完成。然而自去年中旬起，有媒体陆续报道“营改增”步调放缓，受经济下行、财政压力大等多方面的影响，“营改增”就未能在2015年实现。
备受各行业关注的“营改增”，是否真的能在今年内完成，仍引人质疑。
"营改增’在形式上的完成是肯定可以实现的，现在的关键是‘营改增’的政策能否达到我们预想的目的，也就是政策方案、法律制度到底能不能设计的科学、合理，最终能否施行。”施正文说，“而不是简单的‘改’，改完后又出现更多的问题。”
最迫切的一项税制改革
2012年1月1日，我国在上海启动“营改增”试点，后分行业进行全国范围内的试点，涉及的行业包括交通运输、邮政、电信、部分现代服务业。然而，“营改增”仍没能全面推行。
有关统计显示，目前已有约1/4的营业税纳税人转为了增值税纳税人，但仍有3/4的营业税纳税人未完成“营改增”改革，分布在建筑业、房地产业、金融业和生活性服务业。这4个行业户数众多、业务形态丰富、利益调整复杂，被称为“营改增”中难啃的“硬骨头”。
施正文说，“营改增”是当前最为迫切的一项税制改革，其意义不仅在于其本身，而且对于经济的发展、税收情况、财政体制和税收体制的改革都有深远的影响意义。
全国政协委员、财政部财政科学研究所原所长贾康表示："营改增’是一项税制改革，其结构性减税的特征很明显。‘营改增’的内在机理是鼓励专业化竞争。它减少了营业税的重复征收。”
此前，国家税务总局原副局长许善达表示，全面“营改增”的减税额度有望达到9000亿元。有预测称，2016年，已纳入“营改增”的行业减税规模估计有2000亿元，金融业、房地产和建筑业、生活服务业等行业减税规模或接近4000亿元，2016年“营改增”减税总规模接近6000亿元。
李克强强调，“营改增”有利于减少重复征税，降低企业成本和税收成本，这将对发展服务业尤其是科技等高端服务业、促进产业和消费升级、培育新动能、深化供给侧结构性改革发挥重要作用。
“必须要看到，‘营改增’这个税制改革是当前的让利，更是在培育未来的‘新动能’。”李克强总理在1月22日的座谈会上说，用短期财政收入的“减”换取持续发展势能的“增”，为经济保持中高速增长、迈向中高端水平打下坚实基础。
“消除了行业的重复征税问题，有利于企业的专业化发展、专业化分工协作，这是社会大生产的基本形式。比如，可以把服务业等行业外包出去。所以才有利于生产性服务业的发展，有利于经济的转型升级。”施正文说。
李克强明确指出，全面推进“营改增”，是深化财税体制改革、推进经济结构调整和产业转型的“重头戏”。
减税为税制改革铺路
“减税”是“营改增”的功能之一。
增值税是最主要的流转税种之一，其最大特点是能够最大限度地消除重复计税。
最难推行“营改增”的4个行业将在今年被全部覆盖。财政部部长楼继伟表示，2016年将全面推开“营改增”改革，将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入试点范围。
“这4个行业都很重要。比如房地产业、建筑业都是生产性的行业，正处于经济上下游的中间环节，所以营改增对经济的上下游都会产生影响。生产服务业此前没有纳入增值税征收范围，就让增值税的链条被中断了，很多成本不能抵扣，就造成了重复征税。”施正文分析说。
施正文说，增值税的链条应该是多环节的，从源头、制造生产、批发、零售等各领域都打通，企业的各种成本才能抵扣，这样才能彻底消除了重复征税；否则成本不能抵扣，比如，金融机构的服务费等，成本就高了。整体的增值税机制也不能很好地运行。
北京某金融资本公司财务管理人员告诉法治周末记者：“我们期待营业税改增值税，如果改革成功，我们是可以减税的。虽然改革可能面对很多阻力，但是我们也期待着，只是目前还不知方案是怎样的。”
把“营改增”推广到建筑业、房地产业、金融业和生活服务业，不仅有益于这4个行业的税收结构的调整，其他行业也都会受益，都可以实现抵扣。
山东某纺织品出口贸易企业负责人告诉法治周末记者，近两年，经济下行压力大，企业效益受到很大影响，再加上税收抵扣链条的不健全(比如人工费、差旅费等)，企业赋税压力非常大。“纺织品行业增值税的基本税率是17%，但我们企业能负担的税率也就只有4%左右。我们真是觉得不堪重负。”
财税领域专家多有共识，目前减税的空间主要在于增值税，包括推进“营改增”、降低制造业增值税税率等。
许善达认为，“营改增”是惠及所有企业的，原来营业税企业改征增值税会减税，原来买服务的那些增值税纳税人也会相应增加抵扣项目，可以实现减税。这也算是流转税环节的普遍性减税。
不过，增值税的减税幅度增大，并不代表着整体税收收入降低幅度大。“虽然供给侧改革强调税收收入整体要减，但考虑目前财政的需求和财政政策的需要，恐怕近期也不可能减税幅度太大。”施正文认为。
“十八届三中全会公报将“稳定税负”作为我国未来完善税收制度的改革要点，而要保证税负的稳定，税制结构的调整一定是结构性的，相互影响的，有减税就有增税。”施正文说。
“我国税制结构的问题在于间接税比重过高，直接税比重过低，企业纳税多，自然人纳税很少。这样就会造成国内商品服务的价格过高，特别是奢侈品价格过高，对消费和进出口都产生不利影响。所以税制结构需要转型，需要提升直接税，降低间接税，这样我们的税制才能更加科学合理。”施正文说。
“增值税是中国第一大税种，属于间接税范畴。据统计‘营改增’全面推开之后，增值税占总税收比例将超过50%，对于国际上任何一个国家来讲，这都是一个很高的比例。”施正文说，增值税有顺经济周期的特性，经济增速高，增值税也会过高，这就有了税收收入增长的风险，这就造成了税收的顺周期调解。
“而所得税是经济的内在稳定器，有逆周期调解的功能，经济过热的时候能够给经济降温，经济萧条的时候能够给与缓解。所得税比重高才能实现逆周期调解。所以，发达国家的经济相对比较稳定，与税制有很大的关系。”施正文说。
“增值税的规模最大，也最没有调解功能，降间接税必须降增值税。”施正文说，“现在我们的六大税制改革中，个人所得税、房地产税、环境税、资源税、消费税都是增税措施，这些措施也都是必要的。”
"营改增’本身是一种税制改革，同时其减税功能又为其他税制改革提供空间，铺平了道路。”施正文说，“没有增值税的减，其他税制改革推出后，整体的税收效益就是增税，所以增值税必须要减。”
税制改革是配套改革、联动改革。“营改增”的迫切性再现。据了解，其他税制改革之所以难以推出，也在于“减税”仍未实现。
倒逼财政体制改革
“营改增”还具有财政体制调整方面的功能。
增值税是中央与地方共享税种，营业税为地方的主体税种。“营改增”不仅关系着税收体制全局稳定，也关系到中央和地方各自的利益分享。
据统计，2015年前11个月，剩下4个行业的营业税收入实现1.75万亿元，占地方一般公共财政收入比重为23%。而增值税为中央和地方共享税，目前中央和地方按75∶25分成。
不少业内人士担心，全面推进“营改增”后，原来地方的主体税种变成地方分享25%，会对地方财力造成冲击，并进而增加本已沉重的地方事权负担。
据媒体报道，以山西省阳泉市地税1994年至2014年数据为例，营业税占全市地税税收的平均比重为24.14%。假设2015年全面实行“营改增”，全市地税系统将减少近30%的收入，组织收入规模将回落到2009年的水平。
根据阳泉税收数据，“企业所得税比重最高为45.35%，最低为10.7%，波动比较大，营业税则相对稳定。所以，‘营改增’不仅直接减少地方税收，而且将影响到地方税收的稳定性。其他小税种也难以弥补‘营改增’带来的收入缺口，因此‘营改增’后主体税种的缺失将是对地方税收收入最大的影响”。
施正文指出，“营改增”改革更全面的意义就是倒逼财税体制改革。像房地产税等地方税种都还没有发展起来，第一大税种营业税又改成了增值税，势必要调整、理顺中央地方财政分配的体制，调整这个体制势必要引导配套改革。
李克强指出，要采取增量式和渐进式推进改革，避免财力分配格局变化对经济平稳运行造成影响。
“这就是说，目前的分配格局不能从根本上打破，考虑改革的可行性和承受力，又要做相应的调整。所以，这次要调整央地的分配比例。”施正文分析说。
1月22日的座谈会信息显示，增值税分享比例将做适度调整。在2015年末全国财政工作会议上，财政部也曾研究调整增值税在中央和地方之间的比例划分，地方增值税分享比例有望调高。
然而，具体按照怎样的比例分享，备受地方关注。
施正文说：“有人说是五五分成，但这恐怕是较简单，也不太科学、不太合理的方法。这种做法会让发达地区和欠发达地区之间的财政不均衡，造成不公平。”
施正文建议，我认为要适当优化分享方案，比如分享比例因地而异，让地区之间有适当的差异。“因为税收征管中长期存在着因税源与收入背离的问题，所以，地区之间也存在着税收负担分配不公、财政收入分配不公、征管中宽严程度不一等问题。”施正文说。
“另外，也可以借鉴德国的做法，按照各个地方商品服务的零售总额占全国的比例还确定增值税收入的分配，因为税收最终是消费者承担。我认为这种分配方式也是比较合理的。”施正文说，当然，这种做法更有可能打破现在发达地区的既得利益。
“我们目前还没有法律对第一种方法做相关的规定。财政体制涉及一个国家的中央与地方关系，是最核心的关系，必须通过法制化才能保证权威性和稳定性。”施正文指出。
“增值税改革的意义，涉及经济层面、财政体制层面、税制体制层面等，再往后延伸，就是中央与地方关系的法制化，对于一个国家治理的现代化意义非常大，对国家的民主法治进程推动意义也很大。”
“财税不仅仅是经济问题，更多的是政治、社会、法律、文化各方面的问题。我们的现代税制改革已经拓展到现代国家治理的高度。对我们国家提出的全面深化改革、全面依法治国的战略布局的意义非凡。从这个层面，我们看增值税，就已经超越‘税’了。”施正文总结说。